一、 充分認(rèn)識PPP改革的現(xiàn)實意義

PPP作為一種市場化、社會化公共服務(wù)供給管理方式，是一次以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動為輔的體制機(jī)制變革，旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能，放寬市場準(zhǔn)入，充分利用政府財政資源杠桿撬動作用，激勵多種市場主體通過公平競爭方式增加、優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給與管理，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質(zhì)公共服務(wù)需求。

焦小平

PPP改革是在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域切實落實黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》關(guān)于依法治國，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項具體改革措施。在全面深化改革初期，它具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性、牽引性和示范性，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革協(xié)同推進(jìn)。

首先，政府要轉(zhuǎn)變職能，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、法治政府和高效政府。在厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，凡是可以讓市場做的，放手讓市場主體在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府主要充當(dāng)市場規(guī)則制定牽頭人和監(jiān)管者的角色，依法用“三個清單”創(chuàng)新政府管理方式，激發(fā)釋放社會活力，引導(dǎo)大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)公共服務(wù)供給利益鏈中的公眾、企業(yè)和政府合作共治共贏。

其次，要加快現(xiàn)代績效財政建設(shè)，把PPP項目支付機(jī)制與財政預(yù)算體制有效對接，建立一個規(guī)范、透明、可預(yù)期的投資回報機(jī)制，積極推進(jìn)信用政府建設(shè)。對政府而言，PPP是一種政府購買服務(wù)行為，主要是一個財政問題，“少花錢、多辦事、辦好事”實現(xiàn)物有所值是政府首要目標(biāo)；對社會資本來講，PPP是一種中長期、分次回收投資收益的有償商業(yè)服務(wù)，按合同約定獲取合理投資回報是社會資本的核心利益。政府把項目有償收費權(quán)、政府支出責(zé)任、資產(chǎn)開發(fā)收益等公共財政資源統(tǒng)籌納入政府三年滾動預(yù)算和中期財政規(guī)劃，是從機(jī)制上保障社會資本長期有信心投資公共產(chǎn)品服務(wù)的關(guān)鍵。

第三，要加快以市場和效率為導(dǎo)向的投融資體制改革，既要發(fā)揮政府投資引導(dǎo)放大作用，又要通過市場機(jī)制提高政府投資的有效性。PPP打破了公共產(chǎn)品供給單一壟斷的“官辦官營”局面，引進(jìn)“官督民營”市場競爭機(jī)制，使政府投資管理關(guān)注點從重事前審批轉(zhuǎn)向最終服務(wù)的品質(zhì)和價格，從重項目建設(shè)轉(zhuǎn)向全生命周期供應(yīng)鏈的整體優(yōu)化，從重項目前期融資轉(zhuǎn)向項目產(chǎn)出和績效付費。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的權(quán)責(zé)對等、風(fēng)險收益掛鉤的交易機(jī)制，從機(jī)制解決了以政府主導(dǎo)項目投融資體制下的超預(yù)算、豆腐渣、建用不銜接等老大難問題，政府把更多的精力放在規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管上，把融資、建設(shè)、運營等微觀管理環(huán)節(jié)交給更擅長的市場去做。

二、 準(zhǔn)確把握PPP的新內(nèi)涵

在我國PPP并非新生事物，BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT等模式在20世紀(jì)90年代就進(jìn)入電力、交通、供水、環(huán)境治理等領(lǐng)域。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市場機(jī)制創(chuàng)新公共服務(wù)供給管理體制，合理使用積極財政政策工具撬動市場資源穩(wěn)增長惠民生，是新一輪PPP改革核心要義所在。2013年按照黨中央國務(wù)院的部署，財政部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革工作，把PPP功能從僅作為政府一種市場化投融資手段擴(kuò)展為一種創(chuàng)新的市場化公共服務(wù)供給管理機(jī)制，對PPP改革賦予新的內(nèi)涵。

一是充分競爭、平等合作、誠信守約。政府要打破地域和所有制歧視，通過公平競爭方式選擇最有能力的社會資本進(jìn)行平等合作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量。

二是風(fēng)險與收益掛鉤。按照收益對等和風(fēng)險可控的優(yōu)化原則，建立科學(xué)的風(fēng)險分配管理架構(gòu)，社會資本承擔(dān)項目建設(shè)、融資和運營等商業(yè)風(fēng)險，政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險，不可抗力等風(fēng)險由雙方合理共擔(dān)。

三是實現(xiàn)全生命周期管理。建立從項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)等全生命周期一體化管理模式，充分利用供應(yīng)鏈管理優(yōu)勢，實現(xiàn)公共服務(wù)供給管理長期系統(tǒng)整體優(yōu)化。PPP不再是一時的華麗婚禮，而是一生一世的美滿婚姻。

四是建立以產(chǎn)出和績效結(jié)果為導(dǎo)向的付費交易機(jī)制。把政府支出績效管理落到實處。

五是全過程透明公開管理。讓PPP項目在陽光下運行，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，探索政府與社會利益相關(guān)方共治共管互動治理方式。

三、 堅定不移推進(jìn)PPP改革

經(jīng)過近3年探索推廣，PPP改革建設(shè)的制度架構(gòu)、組織建設(shè)和示范體系已初步建立，改革共識在社會各界廣泛形成，PPP已成為各地穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。

在PPP改革的推進(jìn)中，政府觀念轉(zhuǎn)變不到位、項目落地率還不高、民營資本參與比例偏低、能力建設(shè)仍待加強(qiáng)、市場環(huán)境有待完善等挑戰(zhàn)依然存在。我們要堅定改革理念，按照“五大發(fā)展理念”的要求，進(jìn)一步通過深化完善法律制度體系、宣傳培訓(xùn)、建立PPP基金、信息公開披露、示范項目實施等舉措，提高民營資本參與度，提高項目落地率，充分發(fā)揮示范項目就近示范、就近引導(dǎo)、就近教育的“燈塔”作用，探索一套可復(fù)制、可推廣、可放大的實施模式，建立一個統(tǒng)一規(guī)范高效的公共服務(wù)PPP大市場。

（作者系財政部政府和社會資本合作中心副主任）