基于多方面考量，2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”，其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，交公眾免費(fèi)使用。其余3%的收費(fèi)公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔(dān)基礎(chǔ)性的、均等化的服務(wù)以體現(xiàn)公路的公共性，高速公路實(shí)施“用路者付費(fèi)”原則，以維持公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求，這為公路收費(fèi)找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿的立法原則。

現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙

盡管對公路實(shí)施分類管理的政策，為高速公路收費(fèi)長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實(shí)卻是，“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對公路實(shí)施分類管理的難度。有的通過公路產(chǎn)權(quán)的多次轉(zhuǎn)讓和貸款抵押等手段，混淆了債權(quán)債務(wù)關(guān)系，模糊了實(shí)際償債期限；有的擅自對二級公路改擴(kuò)建，以此延長收費(fèi)期限；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區(qū)，以此收取費(fèi)用；有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費(fèi)。這些變相延長收費(fèi)的做法，減損了高速公路收費(fèi)長期化的法理性和公眾說服力。

交通部表示，擬對收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定，凸顯出以剛性制度應(yīng)對變相延長收費(fèi)的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復(fù)看，全部取締各類違規(guī)及不合理收費(fèi)的剛性約束還不夠，彈性仍然過大，有可能為遏制變相收費(fèi)留下制度空隙。

比如，公眾高度關(guān)注的重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策，交通部的答復(fù)認(rèn)為，實(shí)行重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策有相應(yīng)的法律依據(jù)，對刺激消費(fèi)、拉動內(nèi)需起到了積極作用，但也引發(fā)了部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)超其設(shè)計(jì)通行能力，造成公路主線的嚴(yán)重?fù)矶碌葐栴}，有必要重新評估論證。那么，在這項(xiàng)政策上以法理依據(jù)為導(dǎo)向還是以解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，不能含糊。

又如，對于加快取消收費(fèi)公路，交通部表示，還需繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費(fèi)政策，怎樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對公共利益、收費(fèi)公路投資者、債權(quán)人和經(jīng)營者的合法權(quán)益綜合考量，如果僅僅出臺原則表述，恐怕對于現(xiàn)實(shí)缺乏指導(dǎo)力。

再如，收費(fèi)公路需要建立切合實(shí)際的價(jià)格體系。這一體系應(yīng)主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定。但是到底形成了多少債務(wù)，到目前還了多少，運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)花費(fèi)多少，公眾通常一無所知。缺乏知情權(quán)，公路收費(fèi)的黑洞很難見光，收費(fèi)價(jià)格就總會產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。