實(shí)施收費(fèi)政策還應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)

客觀看，中國公路管理模式的變動(dòng)艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個(gè)難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀(jì)50年代美國國會(huì)通過《聯(lián)邦資助公路建設(shè)法案》，確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對(duì)公路管理的聯(lián)邦政府主導(dǎo)權(quán)，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費(fèi)用。同時(shí)，卻導(dǎo)致了私人資本難以進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，高速公路建設(shè)發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。

日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質(zhì)的公路公團(tuán)作為管理方，公路預(yù)算和規(guī)劃由政府決定，公路養(yǎng)護(hù)、債務(wù)清償由公團(tuán)負(fù)責(zé)。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡，但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”，導(dǎo)致了公路收費(fèi)價(jià)格體制單一化。由于高速公路建設(shè)負(fù)債巨大，日本不得不采取延長收費(fèi)期限等措施，引發(fā)民意反對(duì)。

德國過去一直以高速公路免收通行費(fèi)而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費(fèi)政策導(dǎo)致德國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)出現(xiàn)資金缺口，同時(shí)產(chǎn)生了國際間的通行不公平問題。根據(jù)申根協(xié)定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費(fèi)，反之，其他申根國家公民進(jìn)入德國則無須繳費(fèi)。這讓德國國內(nèi)部分政客開始推行高速公路收費(fèi)政策，按照進(jìn)程，有可能今年就開始實(shí)施。盡管德國開始公路收費(fèi)可能遭到歐盟對(duì)其進(jìn)行違約指控，但實(shí)際上，高速公路收費(fèi)一直是歐盟委員會(huì)的立場。歐盟委員會(huì)一直在呼吁德國放棄稅收補(bǔ)貼政策，實(shí)施“使用者買單”模式。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全世界有超過70個(gè)國家采取收費(fèi)模式，且近年來實(shí)施收費(fèi)公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經(jīng)濟(jì)體。從這個(gè)角度看，中國對(duì)高速公路實(shí)施長期收費(fèi)政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財(cái)政能力強(qiáng)于其他國家，在維護(hù)公路的公共屬性上還未發(fā)揮應(yīng)有作用。此外，發(fā)達(dá)國家對(duì)于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管有成熟的法律體系，而中國仍然落后?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》不能只強(qiáng)調(diào)在收費(fèi)上符合國際潮流，在制度建設(shè)上繼續(xù)滯后。

改革如何觸及深層體制痼疾

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的使命，不僅在于找到利益平衡點(diǎn)，找到高速公路收費(fèi)長期化的法理依據(jù)，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個(gè)問題。