作者:上海市徐匯區(qū)人民檢察院 王曉嵐

檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)涉法涉訴信訪改革五年來(lái),圍繞將涉法涉訴信訪納入法治軌道解決這個(gè)核心,在訴訪分離、信訪事項(xiàng)公開審查、第三方參與信訪處置等諸多方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,且成效顯著。其中,推進(jìn)信訪事項(xiàng)處置辦案化,既是涉法涉訴信訪改革的題中之義,又高度契合司法機(jī)關(guān)的屬性和職能,是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)深化信訪改革的必要之舉。

案件類型定位

案件類型定位解決的是信訪案件立案辦理的入口問(wèn)題,它不同于信訪事項(xiàng)的受理。如何合理定位案件類型,直接關(guān)涉到深化信訪改革的成效。對(duì)案件類型的定位,筆者認(rèn)為可以從三個(gè)維度進(jìn)行考量:

從處置效果考量,可以將信訪案件分為通過(guò)處置工作不能達(dá)到預(yù)期目的的案件和能夠達(dá)到預(yù)期目的的案件。不能達(dá)到預(yù)期目的的案件,稱之為信訪終結(jié)案件;能夠達(dá)到預(yù)期目的的案件,稱之為控告自辦案件。信訪終結(jié)案件的定義依據(jù)是《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》和《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》。上述文件將“法律問(wèn)題解決到位、執(zhí)法責(zé)任追究到位、解釋疏導(dǎo)教育到位、司法救助到位”但仍然無(wú)法化解的案件定義為信訪終結(jié)案件。最高人民檢察院提出信訪終結(jié)案件應(yīng)當(dāng)符合“三個(gè)要件”,即程序要件:信訪人的救濟(jì)權(quán)利已經(jīng)充分行使、放棄行使或者已經(jīng)喪失;實(shí)質(zhì)要件:檢察機(jī)關(guān)對(duì)信訪案件已經(jīng)依法律按政策公正處理;信訪要件:信訪人仍反復(fù)控告申訴、纏訪纏訴。對(duì)基層檢察院而言,信訪終結(jié)案件又可以分為三類,即:最高人民檢察院交由本院終結(jié)告知的信訪案件、本院向省一級(jí)檢察院申報(bào)終結(jié)的信訪案件和本院建議公安機(jī)關(guān)、法院等原辦案單位依法終結(jié)的信訪案件。控告自辦案件的定義可以依照控告申訴檢察部門處置信訪的種類來(lái)確定,主要為:反映本院違法行使職權(quán)的控告、申訴案件,阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的控告、申訴案件,控告、申訴審查受理案件,上級(jí)機(jī)關(guān)或本院檢察長(zhǎng)交辦、批辦案件,息訪息訴化解案件,普通信訪案件,信訪復(fù)查、評(píng)查案件,以及需要由控告申訴檢察部門立案辦理的其他案件等。

從處置目的考量,可以將控告自辦案件分為穩(wěn)控類案件和息訪息訴化解類案件。穩(wěn)控類案件立案后主要針對(duì)可能或者已經(jīng)實(shí)施妨礙社會(huì)秩序、公共利益的信訪行為落實(shí)穩(wěn)控措施,達(dá)到排除妨礙或者降低后果發(fā)生概率的目的。主要有以下幾類:(1)上級(jí)機(jī)關(guān)或本院檢察長(zhǎng)交辦、批辦突出信訪的穩(wěn)控處置;(2)具有較大社會(huì)影響、極端事件發(fā)生可能、揚(yáng)言或曾經(jīng)實(shí)施進(jìn)京訪或越級(jí)非正常訪、涉眾型金融犯罪案件集訪及其他30人以上的集訪、信訪人病情危重、涉及較高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部或社會(huì)知名人士等情形的重大敏感信訪的穩(wěn)控處置;(3)重要節(jié)點(diǎn)或會(huì)議期間省市級(jí)以上重點(diǎn)信訪對(duì)象以及排查上報(bào)省市級(jí)檢察院的其他重點(diǎn)信訪對(duì)象的穩(wěn)控處置;(4)啟動(dòng)院領(lǐng)導(dǎo)包案處置的信訪。息訪息訴化解類案件既包括初次信訪的化解,也包括重復(fù)信訪的化解。

從信訪事項(xiàng)立案合理性、必要性考量,可以將四類案件排除在立案范圍之外。這四類案件包括:(1)不屬于本院管轄范圍且不需要轉(zhuǎn)辦的信訪事項(xiàng)。不屬于本院管轄的信訪事項(xiàng)原則上不應(yīng)作立案處理,但考慮到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能,信訪人對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督寄予較高期望,檢察機(jī)關(guān)亦可以借助監(jiān)督手段推動(dòng)處置,而且信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)辦通常需要與相關(guān)部門進(jìn)行溝通處理,故未將不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄但需要轉(zhuǎn)辦的信訪事項(xiàng)排除在立案范圍之外。(2)公益性事項(xiàng),如窗口接待的法律咨詢等。此類事項(xiàng)嚴(yán)格意義上不屬于信訪事項(xiàng)。(3)窗口接待中可以當(dāng)場(chǎng)解決的信訪事項(xiàng)。如案件查詢、需要控告申訴檢察部門向辦案部門轉(zhuǎn)交材料等。由于這些事項(xiàng)的處理比較簡(jiǎn)單,通常能夠當(dāng)場(chǎng)完成。(4)依照法律和相關(guān)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)由專業(yè)部門負(fù)責(zé)處理的信訪事項(xiàng)。如信訪人提交羈押必要性審查申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)移送刑事執(zhí)行檢察部門辦理等。出于職責(zé)分工和處理的保密性考慮,應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的信訪事項(xiàng)排除在控告申訴檢察部門立案辦理范圍之外。

辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)定位

案件辦理必定有始有終。對(duì)于信訪案件而言,難以完全比照訴訟案件,將某一種決定的作出確定為辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。參照《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》的要求,可以擬出以下標(biāo)準(zhǔn):

信訪終結(jié)案件的辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)基層院申報(bào)終結(jié)或建議終結(jié)的案件,以市檢察院已決定終結(jié)或相關(guān)司法機(jī)關(guān)已采納建議為準(zhǔn);對(duì)最高人民檢察院決定終結(jié)的案件,以已由檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的責(zé)任單位向信訪人送達(dá)《控告申訴案件終結(jié)告知書》為準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定類似于訴訟案件,已由相應(yīng)的政策予以明確。

控告自辦案件的辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。這類案件應(yīng)當(dāng)符合以下條件:(1)案件審查達(dá)到“案清事明”的標(biāo)準(zhǔn);(2)信訪訴求處置到位。其中,對(duì)合法合理訴求,已經(jīng)采納和解決;對(duì)缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律規(guī)定的訴求,不予支持,并已向信訪人做好解釋疏導(dǎo)工作;(3)原案糾錯(cuò)和瑕疵補(bǔ)正工作已經(jīng)落實(shí)到位;(4)對(duì)穩(wěn)控類信訪案件,信訪人作出承諾理性上訪的書面申明,或在特定時(shí)間段內(nèi)未實(shí)施非正常上訪行為,或其違法上訪行為已受到公安機(jī)關(guān)相關(guān)處理約束;對(duì)化解類信訪案件,信訪人簽署息訪息訴承諾書,或口頭明確表示不再上訪并由檢察人員通過(guò)筆錄等形式記錄在案,或自化解方案實(shí)施完成后六個(gè)月內(nèi)未再上訪。

制約體系定位

辦案作為一項(xiàng)行使公權(quán)力的司法活動(dòng),有其特有的權(quán)力運(yùn)行邊界,由目的、原則、管轄、程序、步驟、方法等構(gòu)成。同時(shí)應(yīng)當(dāng)配套相應(yīng)的監(jiān)督制約體系。筆者認(rèn)為,應(yīng)聚焦三個(gè)方面,構(gòu)建制約體系。

職權(quán)分配。辦理信訪案件,主要涉及檢察長(zhǎng)、主辦檢察官、檢察官三類人員職權(quán)的分配。檢察官助理、書記員主要協(xié)助檢察官工作,一般不存在可以自行決定的事項(xiàng),故本文不作探討。檢察官是辦理信訪案件的責(zé)任主體,其能夠自主接待控告、申訴、舉報(bào)人,接受犯罪嫌疑人投案自首,決定受理信訪事項(xiàng),開展信訪初核,實(shí)施調(diào)查計(jì)劃或工作方案,主持案件公開審查、代表檢察機(jī)關(guān)向信訪人通報(bào)辦理情況或宣布處理結(jié)果等。但涉及決定立案,決定召開評(píng)估會(huì)、公開審查會(huì),決定向相關(guān)單位或部門提出反向?qū)徱曇庖?決定延長(zhǎng)辦案期限,決定案件辦結(jié)等職權(quán),應(yīng)當(dāng)由主辦檢察官或檢察長(zhǎng)行使。其中,涉及重大、疑難、復(fù)雜信訪案件或信訪案件處理中重大問(wèn)題的,應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。職權(quán)的合理、有限分配有利于對(duì)辦案活動(dòng)從程序上開展監(jiān)督制約。

上級(jí)監(jiān)督指導(dǎo)。對(duì)基層檢察院而言,主要聚焦涉法涉訴信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省市級(jí)檢察院控告申訴檢察部門兩個(gè)主體的監(jiān)督指導(dǎo)。涉法涉訴信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組是某個(gè)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)組織、指揮、協(xié)調(diào)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),通常由檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng)。上述領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)信訪辦案活動(dòng)的制約作用主要體現(xiàn)在:(1)在辦案力量調(diào)配上,對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的信訪案件,經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn),可以在全院范圍內(nèi)抽調(diào)專門力量組成臨時(shí)性辦案組織,或者要求內(nèi)部相關(guān)部門支持、配合控告申訴檢察部門辦理案件,亦可以決定辦案人員的回避問(wèn)題;(2)信訪案件辦理過(guò)程中或辦結(jié)后,可以以召開會(huì)議討論、要求書面報(bào)告或口頭匯報(bào)等形式進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo);(3)研究決定辦案機(jī)制建設(shè);(4)研究決定對(duì)反向?qū)徱曇庖姷奶幚砗拖嚓P(guān)人員的追責(zé)問(wèn)題;(5)研究決定信訪處置對(duì)外溝通協(xié)調(diào)的重大事宜等。

省市級(jí)檢察院控告申訴檢察部門主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任,體現(xiàn)在:(1)交辦信訪案件,并要求基層院定期報(bào)告辦理情況和辦理結(jié)果;(2)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜信訪案件,可以決定提級(jí)辦理;(3)發(fā)現(xiàn)基層院辦案結(jié)論存在錯(cuò)誤的,可以自行變更決定或者指令基層院變更決定;(4)建立信訪案件重要辦理節(jié)點(diǎn)的備案審查制度,如立案和辦結(jié)后,要求基層院上報(bào)相關(guān)材料,針對(duì)備案審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,提出糾正意見;(5)組織專項(xiàng)檢查、專題匯報(bào)、專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)等活動(dòng);(6)研究決定轄區(qū)內(nèi)信訪案件的辦案機(jī)制、職權(quán)分配等事宜。

案件管理部門專業(yè)化監(jiān)督。當(dāng)前,檢察機(jī)關(guān)案件管理工作體系已經(jīng)形成,從案件入口到出口,案件管理部門承擔(dān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)所有辦理案件的全覆蓋、專業(yè)化監(jiān)督工作。案件管理部門對(duì)信訪辦案活動(dòng)的專業(yè)化監(jiān)督,主要體現(xiàn)在:(1)流程監(jiān)管,發(fā)放信訪案件案號(hào),可以進(jìn)行案件隨機(jī)分配,要求控告申訴檢察部門將案件從立案到辦結(jié)整個(gè)流程的完整信息錄入相關(guān)的辦案系統(tǒng)備查;(2)要求控告申訴檢察部門將案件所在材料錄入系統(tǒng),開展個(gè)案辦理質(zhì)量分析,認(rèn)定司法瑕疵或司法錯(cuò)誤,提出追責(zé)意見;(3)將檢查發(fā)現(xiàn)的辦案問(wèn)題,區(qū)分責(zé)任后,錄入或建議錄入相應(yīng)檢察人員的司法檔案;(4)對(duì)有認(rèn)識(shí)分歧、工作方式采用爭(zhēng)議、法律政策適用異議以及存在質(zhì)量問(wèn)題的案件,組織召開案件評(píng)查會(huì)議進(jìn)行討論;(5)組織專項(xiàng)檢查活動(dòng),反饋檢查意見并督促整改。