當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),財(cái)政收入高速增長(zhǎng)將成為歷史,財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)將呈常態(tài)化。在財(cái)政收緊運(yùn)行、嚴(yán)格規(guī)范地方融資平臺(tái)以及實(shí)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和房地產(chǎn)投資增速下滑的背景下,積極推動(dòng)PPP模式,充分發(fā)揮PPP模式吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì),拉動(dòng)、帶動(dòng)社會(huì)資本投資,對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)有著重要的意義。同時(shí),也有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增加有效供給。不過(guò),PPP模式的發(fā)展仍有很大優(yōu)化空間。

PPP應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的搭建以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和帶動(dòng)方面發(fā)揮重要作用

總的來(lái)看,目前PPP項(xiàng)目普遍重視對(duì)投資需求的拉動(dòng)作用和公共服務(wù)供給,在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的搭建以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和帶動(dòng)方面明顯不足,對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資源配置的作用還需進(jìn)一步挖掘,未來(lái)應(yīng)充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用。

2017年,PPP的核心功能除增加公共服務(wù)供給,更應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的搭建和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)上發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。應(yīng)重點(diǎn)在醫(yī)養(yǎng)、文化、旅游、特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、片區(qū)開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)方面發(fā)力,并采用“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+產(chǎn)業(yè)平臺(tái)搭建+就業(yè)崗位開(kāi)發(fā)+產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)”四輪驅(qū)動(dòng)模式。該模式中,政府將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)采用PPP模式特許賦予社會(huì)資本,將產(chǎn)業(yè)平臺(tái)板塊(科研、實(shí)驗(yàn)中心、科技創(chuàng)業(yè)孵化器、就業(yè)培訓(xùn)等)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作特許給社會(huì)資本,并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”使社會(huì)資本方獲得合理投資回報(bào);社會(huì)資本在這個(gè)過(guò)程中利用項(xiàng)目規(guī)劃的話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)決定對(duì)各相關(guān)產(chǎn)業(yè)及商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng),通過(guò)產(chǎn)業(yè)及商業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)獲得超值收益,并安置轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)。

項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)達(dá)到雙目標(biāo):一是通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的建設(shè),創(chuàng)造更多就業(yè)崗位,為就業(yè)者提供培訓(xùn),幫助更多貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè),進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā);二是通過(guò)財(cái)稅、土地等優(yōu)惠政策,促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,真正解決城鎮(zhèn)化人口的轉(zhuǎn)移、就業(yè)及社會(huì)資本收益、地方財(cái)政創(chuàng)收等問(wèn)題。

加快PPP金融政策法規(guī)的制定以適應(yīng)PPP快速發(fā)展的需求

2014年以前基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供是由政府主導(dǎo)、財(cái)政提供資金支持或者是地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)為公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行融資,還款由地方財(cái)政兜底和政府信用支持。2014年10月國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件的頒布及2015年1月新預(yù)算法的實(shí)施,剝離了地方政府融資平臺(tái)代替政府融資的職能和地方政府直接向金融機(jī)構(gòu)舉債的職能,財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金【2015】57號(hào))指出:“嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資”,這一規(guī)定無(wú)疑終結(jié)了傳統(tǒng)政信合作的模式。政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)的PPP模式,與傳統(tǒng)的政信合作模式截然不同,金融機(jī)構(gòu)已習(xí)慣政府兜底的模式將徹底打破。原來(lái)的投融資模式、相關(guān)政策、體制機(jī)制難以適應(yīng)這種新模式,需要有與之相適應(yīng)的政策、金融等支持體系。以PPP項(xiàng)目的銀行貸款為例進(jìn)行比較,就不難看出差異性:首先是融資主體不一樣,以前是由地方融資平臺(tái)作為融資主體,而PPP模式下的融資主體是社會(huì)資本方或社會(huì)資本為主成立的項(xiàng)目公司;其次是擔(dān)保機(jī)制不一樣,以前的模式有地方政府信用作為重要的支撐,而PPP模式則是依靠社會(huì)資本自身實(shí)力,地方政府不能也不允許提供增信擔(dān)保措施;再次是還款來(lái)源不一樣,傳統(tǒng)模式還款有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益,更重要的是有財(cái)政的還款,而PPP模式還款主要依賴(lài)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流;還有期限,傳統(tǒng)模式下一般不存在資金錯(cuò)配的問(wèn)題,而PPP模式下主流金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品難以滿足10年甚至30年的融資期限。由于PPP項(xiàng)目有資金規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)、回報(bào)率不高等特點(diǎn),推進(jìn)PPP模式發(fā)展、加快PPP項(xiàng)目落地,需要大力發(fā)展PPP金融,出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī),破解PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題和PPP項(xiàng)目落地后面臨的資本流動(dòng)性不足問(wèn)題,解決PPP項(xiàng)目投資的退出問(wèn)題。只有提高PPP項(xiàng)目落地后資本的流動(dòng)性,社會(huì)資本能較容易退出PPP項(xiàng)目,社會(huì)資本特別是金融資本才會(huì)積極參與并進(jìn)入PPP項(xiàng)目,也才會(huì)杜絕最近兩年,為拿到項(xiàng)目,很多社會(huì)資本把PPP項(xiàng)目當(dāng)施工標(biāo)的來(lái)投的亂象。

長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理回報(bào)是PPP最為關(guān)鍵的核心理念

風(fēng)險(xiǎn)偏好基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡,是金融的本質(zhì)。

清華大學(xué)PPP研究中心主任王天義在《中國(guó)PPP,請(qǐng)讓理念先行》一文中闡述,“長(zhǎng)期穩(wěn)定的合理回報(bào)是PPP最為關(guān)鍵的核心理念,其他理念大都由此而生或?yàn)榇朔?wù)”。國(guó)務(wù)院連續(xù)推出的國(guó)發(fā)43號(hào)和60號(hào)文,明確指出:未來(lái)政府主要依靠政企合作(PPP)解決城鎮(zhèn)化的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理資金問(wèn)題。國(guó)家支持引入社會(huì)資本參與,那么必然也應(yīng)給出合理的資金回報(bào)。但目前,PPP項(xiàng)目投資還處于地方政府掌握話語(yǔ)權(quán)的買(mǎi)方市場(chǎng),一些地方政府官本位意識(shí)嚴(yán)重,推出的PPP項(xiàng)目不切實(shí)際,收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配,更多情況下是一些地方政府對(duì)于PPP業(yè)務(wù)的認(rèn)知水平不夠,在沒(méi)有充分了解和準(zhǔn)確界定的情況下就確定了PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、投融資成本。再加上資產(chǎn)慌背景下,央企等產(chǎn)業(yè)資本和金融資本大步向前沖的局面下,PPP投融資體現(xiàn)出“低價(jià)者為王”的特征。造成不論是股權(quán)還是債權(quán)融資,除政策性金融工具外,只有銀行、保險(xiǎn)等低價(jià)資金爭(zhēng)搶的局面,不利于融資生態(tài)圈的發(fā)展。

分析國(guó)家目前實(shí)施的PPP項(xiàng)目,資本金平均投資收益率位于5%—7%之間,債務(wù)融資大多在基準(zhǔn)利率4.9%左右,而且還有下浮的跡象。這種將資本金和債務(wù)融資分開(kāi)限定的方式并不利于項(xiàng)目整體融資的安排,往往也不能覆蓋實(shí)際融資成本。更為重要的是PPP融資是全生命周期的融資,PPP項(xiàng)目目前的期限通常是12—30年,在如此漫長(zhǎng)的期限里,融資工具通常要貫穿PPP項(xiàng)目的整個(gè)生命周期,不僅在項(xiàng)目公司成立時(shí)需要股權(quán)融資,在成立后還需要項(xiàng)目建設(shè)所需的債權(quán)融資,在運(yùn)營(yíng)期還需要過(guò)橋、資產(chǎn)證券化、非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化等融資,在退出期還需要并購(gòu)貸款、IPO等資本市場(chǎng)融資。政府在前期PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中限定的投融資成本必將對(duì)后端的融資造成巨大影響,而PPP項(xiàng)目全生命周期融資的可行性,對(duì)于融資主體方的社會(huì)資本來(lái)講,關(guān)系到其融資成本和投資回報(bào)率,最終將成為是否投資PPP項(xiàng)目的重要考慮因素。建議主管部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資收益給予合理的考慮。

(作者簡(jiǎn)介:林正剛為國(guó)家發(fā)展改革委PPP專(zhuān)家?guī)焓着霂?kù)專(zhuān)家,梁艦為中建政研集團(tuán)董事長(zhǎng))