作者：湖北省武漢市江岸區(qū)人民檢察院 黃定海 干　晉 吳相巖

最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（下稱(chēng)《規(guī)定》），對(duì)檢察建議的類(lèi)型、適用范圍等作出了科學(xué)規(guī)定，也給檢察建議案件化辦理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。筆者擬從司法實(shí)踐的角度，結(jié)合相關(guān)法律，對(duì)實(shí)踐中檢察建議適用范圍和運(yùn)行機(jī)制作進(jìn)一步探討。

一是糾正違法檢察建議適用范圍問(wèn)題：“重大隱患”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《規(guī)定》第9條規(guī)定了適用糾正違法檢察建議的若干情形，確定了存在違法行為和重大隱患兩種主要標(biāo)準(zhǔn)，其中前者較為明確，而對(duì)于后者重大隱患的認(rèn)定，需要辦案人員結(jié)合案件的具體情況細(xì)致研判。筆者認(rèn)為，重大隱患主要表現(xiàn)在“軟件”“硬件”兩個(gè)層面：“軟件”層面上的重大隱患，是指相關(guān)單位因辦案機(jī)制不健全或者內(nèi)部管理機(jī)制存在明顯漏洞，雖然未實(shí)質(zhì)影響某一具體訴訟程序的進(jìn)行，但可能在今后執(zhí)法過(guò)程中引發(fā)嚴(yán)重問(wèn)題的情形；“硬件”層面的隱患，是指相關(guān)單位在確保訴訟程序正常進(jìn)行過(guò)程中所提供的物理方面的保障存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。如看守所的監(jiān)管設(shè)備不符合標(biāo)準(zhǔn)，存在被監(jiān)管人脫管的風(fēng)險(xiǎn)，或者公安機(jī)關(guān)保存物證的場(chǎng)所不能適應(yīng)辦案需求，可能導(dǎo)致證據(jù)滅失等情形。

二是公益訴訟檢察建議適用范圍問(wèn)題：“等”外受案的探索。當(dāng)前，公益訴訟的“等”內(nèi)受案已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能運(yùn)行的常態(tài)。而如何進(jìn)一步明確“等”外的類(lèi)型，則是司法實(shí)踐一直較為重視的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，公益訴訟“等”內(nèi)受案和“等”外探索實(shí)質(zhì)上都統(tǒng)一于公益的維護(hù)。對(duì)于“等”外探索，一要注意仔細(xì)研判、積極匯報(bào)，在上級(jí)院指導(dǎo)下開(kāi)展探索，防止跑偏跑遠(yuǎn)。二要結(jié)合“等”內(nèi)已受案案件，從與之相關(guān)的領(lǐng)域展開(kāi)探索。例如，可以從對(duì)醫(yī)療廢物污染環(huán)境類(lèi)型公益訴訟案件展開(kāi)對(duì)非法行醫(yī)、非法制藥等危害公益行為的監(jiān)督。三要對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的侵害公共利益的行為勇于監(jiān)督、大膽監(jiān)督。需要指出的是，對(duì)于存在侵害公共利益的情況，但又不宜通過(guò)公益訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督的，可以通過(guò)社會(huì)治理檢察建議實(shí)施監(jiān)督。

三是社會(huì)治理檢察建議適用范圍問(wèn)題：合理確定被建議單位。在辦理社會(huì)治理檢察建議的過(guò)程中，由于相關(guān)問(wèn)題通常涉及多個(gè)責(zé)任主體，因而實(shí)踐中較突出問(wèn)題是如何合理確定被建議單位。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)主要應(yīng)向?qū)鉀Q問(wèn)題最直接，且能夠發(fā)揮最大效用的單位發(fā)出建議。如在針對(duì)老年人實(shí)施的詐騙犯罪多發(fā)地區(qū)，由于犯罪行為多半涉及行為人向老年人進(jìn)行虛假宣傳、以贈(zèng)送福利為名組織集體活動(dòng)等，建議老年人居住密度較高的街道、社區(qū)加強(qiáng)管控更為合適。再如，某區(qū)域內(nèi)非法集資案件多發(fā)，投資人信訪的風(fēng)險(xiǎn)較高，則可以向信訪部門(mén)、負(fù)責(zé)金融工作的部門(mén)發(fā)出檢察建議，提醒其事先做好風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案。當(dāng)然，對(duì)于確實(shí)需要多個(gè)單位共同協(xié)作進(jìn)行治理的，也可以同時(shí)發(fā)出檢察建議，但應(yīng)注意在問(wèn)題闡釋和建議措施方面圍繞不同單位的職能而有所區(qū)別。

筆者認(rèn)為，檢察建議案件化辦理的路徑可從以下四個(gè)方面完善：

促進(jìn)內(nèi)部辦案程序規(guī)范化。實(shí)踐中，對(duì)于辦案人員在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的線索可以由案件管理部門(mén)歸口管理，并根據(jù)不同的事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)督辦。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的較為突出的類(lèi)型化問(wèn)題，或者衍生出的代表性問(wèn)題，辦案人員應(yīng)進(jìn)行深入調(diào)查，而不局限于線索暴露出的單一現(xiàn)象。在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中形成的程序性文書(shū)和實(shí)體性證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)形成卷宗并按規(guī)范存檔。在被建議單位對(duì)檢察建議進(jìn)行回復(fù)后，辦案人員必須實(shí)地進(jìn)行回訪核實(shí)，對(duì)檢察建議落實(shí)相關(guān)工作的效果進(jìn)行考察并形成評(píng)估報(bào)告。

著力優(yōu)化對(duì)外協(xié)作機(jī)制。檢察建議工作中，對(duì)外協(xié)作機(jī)制的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是保證檢察機(jī)關(guān)和被建議單位之間信息的高度暢通，因此，檢察機(jī)關(guān)可以采取通過(guò)建立聯(lián)絡(luò)專(zhuān)員制度將工作領(lǐng)域的日常聯(lián)系便利化，通過(guò)有針對(duì)性地開(kāi)展案例宣講、釋法說(shuō)理贏得被建議單位的認(rèn)可，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議了解被建議單位的實(shí)際困難等等舉措，確保不同機(jī)關(guān)基于不同職權(quán)范圍、不同工作模式，能夠共同發(fā)力、相互配合，以打通各環(huán)節(jié)阻礙，提高問(wèn)題解決的效率。

落實(shí)通報(bào)制度，增強(qiáng)檢察建議剛性。基于檢察建議的特殊性，不予整改或者整改不到位的不利后果，一般通過(guò)間接的壓力傳導(dǎo)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。針對(duì)一般性的監(jiān)督事項(xiàng)，可以由檢察機(jī)關(guān)通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)或者其他具有管理職能的部門(mén)，由上述單位通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部的管理手段督促被建議單位進(jìn)行整改。對(duì)于產(chǎn)生了消極社會(huì)影響或涉及其他較嚴(yán)重違法違紀(jì)行為的，可以通過(guò)報(bào)告黨委、人大等機(jī)關(guān)的方式，由相關(guān)單位對(duì)其實(shí)施更加嚴(yán)厲的監(jiān)督手段。

構(gòu)建切實(shí)可行的檢察建議工作評(píng)估體系。檢察建議工作的評(píng)估重點(diǎn)應(yīng)聚焦檢察建議調(diào)查取證工作的主動(dòng)性、規(guī)范性、全面性，檢察建議書(shū)釋法說(shuō)理的充分性，對(duì)策建議的可行性以及檢察建議的落實(shí)效果。圍繞檢察建議卷宗的評(píng)查，可以參考已經(jīng)較為成熟的案件評(píng)查模式，針對(duì)檢察建議工作中的關(guān)鍵文書(shū)，如審查報(bào)告、檢察建議書(shū)等進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)。針對(duì)檢察建議實(shí)現(xiàn)效果的考核，既可以由上級(jí)機(jī)關(guān)通過(guò)到被建議單位進(jìn)行走訪、詢問(wèn)的方式進(jìn)行，也可以采取綜合社會(huì)評(píng)價(jià)的方式，如邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、專(zhuān)家學(xué)者等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、座談的方式開(kāi)展。